Diferente das edições anteriores, o protagonismo do novo Programa de Aceleração do Crescimento agora recai sobre o setor privado, por meio de concessões, PPPs e novos instrumentos financeiros, como debêntures de infraestrutura.
O novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) promete recolocar a infraestrutura no centro da agenda nacional e abrir novas frentes de investimentos para o setor de logística. Entre rodovias, ferrovias, portos e hidrovias, o pacote sinaliza a intenção do governo de destravar gargalos históricos que encarecem o transporte de cargas e limitam a competitividade brasileira no comércio global.
Mais do que obras, o PAC pode funcionar como catalisador de parcerias público-privadas e atrair capital privado para projetos estruturantes, com potencial de modernizar a matriz logística e ampliar a eficiência da cadeia de suprimentos no país.
Principais projetos
O Novo PAC está organizado em Medidas Institucionais e nove Eixos de Investimento. O eixo de “Transporte eficiente e sustentável” reúne frentes em rodovias (duplicações, restaurações e investimentos das concessões existentes), hidrovias (dragagens e derrocamentos), portos (arrendamentos, dragagens, modernização e novos Terminais de Uso Privado – TUPs), ferrovias (construções, adequações e investimentos das concessões existentes) e aeroportos (arrendamentos e novas obras).
Na prática, destacam-se: retomadas e ampliações nas BR-163 e BR-364 (corredor do Centro-Oeste), 38 empreendimentos ferroviários, incluindo FIOL – Ferrovia de Integração Oeste-Leste, FICO – Ferrovia de Integração Centro-Oeste, Norte-Sul e Transnordestina, o derrocamento do Pedral do Lourenço no rio Tocantins e dragagens nos rios Tapajós e São Francisco, além de novos arrendamentos e obras em portos e dezenas de intervenções em aeroportos. “Vale notar que, diferente dos programas PAC 1 (2007-2010) e PAC 2 (2011), no Novo PAC o investimento privado supera o público”, completa Ricardo Geoffroy, CFO da Costa Brasil.
Na avaliação de Gustavo Gusmão, sócio da EY-Parthenon para Governo e Infraestrutura, o programa também sinaliza uma redefinição de prioridades. “No setor de aeroportos, o foco está nos equipamentos regionais, já que a quase totalidade dos aeroportos de médio e grande porte já foi concedida à iniciativa privada.”
No setor ferroviário, diz ele, há indicação de negociações de investimentos privados nas diversas concessões existentes. Com recursos públicos, há a previsão de obras da Ferrovia de Integração Oeste-Leste – FIOL 2 e o trecho da Transnordestina Salgueiro-Suape. Também estão contemplados no Novo PAC estudos para novas concessões, como a EF 118 (Rio-Vitória) e trechos da Ferrogrão, Norte-Sul e Ferroeste.
Rodovias seguem sendo o centro da atenção, ainda na listagem de Gusmão. Aqui, a aposta do Novo PAC são os investimentos privados oriundos de novas concessões. Alguns dos principais investimentos rodoviários previstos no programa são: Contorno Viário de Florianópolis (BR-101/SC), duplicação da Serra das Araras (BR-116/RJ), BR-381/MG e BR-040 (Rio-Juiz de Fora) e duplicação da BR-101/SE. Destaca-se também no Novo PAC a PPP do Túnel Santos-Guarujá, licitada recentemente.
No setor portuário, continua relacionando o sócio da EY-Parthenon para Governo e Infraestrutura, destacam-se diversos arrendamentos no Porto de Santos, Rio de Janeiro e nas regiões Norte e Nordeste. Também estão previstas as concessões do canal de acesso aos portos de Paranaguá e Santos. O porto de Suape também tem previsão de receber diversas obras no âmbito do Programa.
Para o modal hidroviário, destacam-se no PAC os Estudos para Concessões Hidroviárias (Madeira, Paraguai, Lagoa Mirim e Tocantins), finaliza Gusmão.
“No caso do modal rodoviário, o Novo PAC prevê o maior volume de investimentos: cerca de R$ 186 bilhões. O foco é duplicar, pavimentar e recuperar trechos estratégicos, além de ampliar o programa de concessões. Projetos emblemáticos incluem a duplicação da BR-381/MG, a conclusão da BR-163/PA, essencial para o escoamento de grãos pelo Arco Norte, e novos lotes rodoviários no Paraná e em outros estados. Essas obras são centrais porque, na prática, mais de 60% das cargas do país circulam por rodovias, e qualquer gargalo nelas impacta diretamente o custo logístico e a competitividade do Brasil”, completa Rony Neri, diretor-executivo da Platform Science na América Latina.
Inovações
O Novo PAC traz não apenas uma carteira robusta de obras em múltiplos modais, mas também inovação nos modelos de financiamento. O protagonismo do setor privado e o uso crescente de parcerias público-privadas (PPPs) são apontados como elementos centrais para viabilizar os investimentos e acelerar projetos historicamente travados.
Para Geoffroy, da Costa Brasil, a diferença em relação às edições anteriores é clara. “A principal virada recente é o protagonismo do setor privado. Importante notar que o Novo PAC, de fato, existe justamente porque existe investimento privado. Além disso, novos instrumentos – como as debêntures de infraestrutura – ampliam a base de investidores e flexibilizam estruturas tributárias. O BNDES passou a estruturar PPPs de hidrovias, como no Tapajós e Tocantins, modelo que pode acelerar projetos historicamente públicos. O desenvolvimento da infraestrutura está pautado em PPPs – o Estado aporta recurso onde a conta não fecha.”
Na visão de Gusmão, da EY-Parthenon, o Novo PAC reflete uma mudança de mentalidade na condução da infraestrutura. “O programa aposta em modelagens de concessões e PPPs para estruturar os projetos de maior complexidade e mais estruturantes. Além desses modelos de investimentos privados, há também a previsão de PPPs com aportes públicos, um modelo de colaboração que tem boa aceitação no mercado e permite a viabilização de projetos essenciais.”
O setor rodoviário é um exemplo claro dessa abordagem. Para Neri, da Platform Science, a lógica é simples: o Estado organiza e garante segurança jurídica, enquanto o setor privado investe e opera. “O fortalecimento das concessões rodoviárias é um dos pilares do Novo PAC. O Estado atua como estruturador, oferecendo segurança jurídica e viabilidade econômica, enquanto o setor privado entra com o capital e a operação. O modelo permite que trechos críticos recebam investimentos em duplicação, manutenção e tecnologia embarcada, acelerando melhorias que o orçamento público sozinho não suportaria. O BNDES também tem papel relevante ao viabilizar financiamentos de longo prazo para essas concessões.”
Mudanças
Historicamente, muitos dos programas PAC anteriores ficaram marcados por atrasos, aditivos contratuais e obras paralisadas, o que gerou frustração em relação aos resultados esperados. A questão central agora é: o que muda para que o Novo PAC consiga ser mais eficiente?
Na ótica de Geoffroy, da Costa Brasil, o programa se diferencia em três frentes principais. “Primeiro, há uma carteira mais madura, que prioriza obras com projeto executivo, licenciamento e fonte de recursos já encaminhados. Segundo, o mix, ainda que pequeno, de OGU – Orçamento Geral da União com concessões/PPPs e instrumentos de mercado, como debêntures de infraestrutura, eleva a disciplina financeira e amplia a participação privada. Por fim, governança e execução: metas e painéis públicos de acompanhamento, contratos com matriz de riscos clara, uso de BIM e divisão em lotes funcionais – reduzindo aditivos, judicializações e, sobretudo, o risco de paralisações.”
Para Gusmão, da EY-Parthenon, o maior diferencial é a ênfase nas concessões e PPPs como forma de garantir execução mais ágil. “A perspectiva de privilegiar contratos de PPPs e concessões para viabilizar investimentos privados tende a reduzir as ineficiências dos PACs anteriores, que eram baseados prioritariamente na execução de obras públicas. No entanto, o mercado já sinaliza preocupação com o ritmo de execução do Novo PAC, uma vez que as expectativas eram mais otimistas quando o programa foi lançado.”
Já Neri, da Platform Science, aponta para o setor rodoviário como um bom termômetro de mudança. “Aqui, a promessa é diferente em três frentes: prioridade na conclusão de obras paradas, maior monitoramento por parte da Casa Civil e, sobretudo, ampliação das concessões, que transferem parte da responsabilidade para operadores privados, trazendo mais previsibilidade na execução.”
Agronegócio
O agronegócio brasileiro, que segue como principal motor das exportações nacionais, deve ser um dos grandes beneficiados pelos investimentos previstos no Novo PAC. O objetivo é claro: reduzir gargalos logísticos que há anos comprometem o escoamento da safra, elevam os custos de frete e impactam a competitividade global do setor.
Para Geoffroy, da Costa Brasil, a estratégia do programa combina três frentes essenciais: “Primeiro, o reforço dos corredores do Arco Norte, com melhorias e concessões nas BR-163 e BR-364. Segundo, a expansão ferroviária conectando áreas produtoras a terminais oceânicos e fluviais, com destaque para FIOL, FICO, Norte-Sul e Transnordestina. E, por fim, investimentos em hidrovias, com dragagens, sinalização e derrocamentos que garantam previsibilidade de calado tanto na cheia quanto na seca, como nos rios Tapajós, Madeira e Tocantins. Alguns exemplos são o anúncio de pacotes na BR-163/MT e a licença do Ibama para o Pedral do Lourenço, que destrava comboios no Tocantins.”
Na análise de Gusmão, da EY-Parthenon, o Novo PAC representa um avanço ao propor ações simultâneas em diversas frentes estruturantes. “Há um esforço nítido de elevar a infraestrutura logística do agronegócio a outro patamar.”
No entanto – continua o sócio da EY-Parthenon –, há uma dificuldade de governança em conseguir combinar esses investimentos de forma simultânea, em virtude das relevantes diferenças regulatórias e mercadológicas entre os setores. Além disso, os investimentos na infraestrutura logística requerem alta capacidade de articulação do Governo Federal com os entes subnacionais.
O transporte rodoviário, que ainda concentra a maior parte do escoamento agrícola, também ganha foco. Neri, da Platform Science, reforça que melhorar estradas-chave significa ganhos diretos para o produtor. “Melhorar rodovias como a BR-163, a BR-158 e corredores no Paraná significa reduzir custos de frete, encurtar o tempo de viagem e diminuir perdas no transporte. Ao integrar essas rodovias a ferrovias e portos, a ideia é que os caminhões façam trajetos mais curtos e estratégicos, enquanto volumes maiores sigam por modais de massa. Esse arranjo multimodal, ancorado em rodovias de melhor qualidade, reduz os gargalos no escoamento de grãos.”
Descarbonização e ESG
A agenda de descarbonização e critérios ESG (ambiental, social e de governança) também estão incorporados ao Novo PAC, sobretudo na área de logística. O programa prevê investimentos em transporte ferroviário, hidrovias e soluções de baixo carbono, além de uma mudança de matriz de transporte. A aposta é clara: ampliar a participação de ferrovias, hidrovias e portos, modais que emitem menos por tonelada-quilômetro do que o rodoviário.
Segundo Geoffroy, da Costa Brasil, a proposta é inédita em termos de escala. “O governo posiciona as hidrovias com o ‘maior portfólio de investimentos da história’, incluindo dragagens e manutenção. Além disso, estabelece metas de elevar a participação ferroviária na carga até 2035 e acelera a modernização e construção de portos que, com infraestrutura robusta, passam a receber navios de cabotagem.”
Já Gusmão, da EY-Parthenon, lembra que a sustentabilidade foi incorporada como diretriz formal do programa. “O decreto 11.632/23, que instituiu o Novo PAC, traz como uma de suas diretrizes a integração dos investimentos de infraestrutura com a transição ecológica. No entanto, não há indicadores nem informações objetivas que tragam um balanço para aferir a efetividade no atingimento dessa diretriz.”
Embora a descarbonização seja mais evidente em investimentos em ferrovias e hidrovias, o modal rodoviário também entra no debate sobre ESG. Neri, da Platform Science, destaca que as concessões de estradas devem incorporar exigências ambientais e tecnológicas. “As concessões devem incluir exigências de sustentabilidade, como projetos para reduzir emissões nas obras, estímulo ao uso de biocombustíveis e incentivo à eletrificação da frota. Além disso, rodovias em melhores condições reduzem o consumo de combustível e as emissões de gases, já que trajetos mais fluidos e sem congestionamentos diminuem a queima de diesel.”
Hidrovias amazônicas e Arco Norte
O Novo PAC recoloca as hidrovias amazônicas e os portos do Arco Norte como espinha dorsal da integração logística nacional. O programa prevê modernização e novos arrendamentos, como o de Vila do Conde, PA, além de dragagens, balizamento e estudos – especialmente na hidrovia do Madeira. Essas ações estão articuladas a concessões e obras em rodovias como BR-163, BR-155, BR-158 e BR-364, além de projetos ferroviários estruturantes como a Ferrogrão, a Norte-Sul até Barcarena e a expansão da Estrada de Ferro Carajás (EFC). (Veja a matéria “Desestatização de hidrovias amazônicas pode impactar a logística do agronegócio, inclusive para exportação” nesta edição.)
Segundo Geoffroy, da Costa Brasil, o impacto será direto na eficiência da navegação. “Em rios como Tapajós, Madeira e Tocantins, dragagens e o derrocamento no Tocantins padronizam janelas de navegação, viabilizam comboios de barcaças conectados a portos de maior escala e reduzem custos e sazonalidade.”
A verdade é que, de acordo com Gusmão, da EY-Parthenon, parte dessas iniciativas já vinha sendo estudada anteriormente, e o Novo PAC surge como complemento. “Algumas das hidrovias amazônicas já vinham sendo estudadas antes do lançamento do Novo PAC, que veio complementar iniciativas para melhoria da estrutura hidroviária na região. Nesse contexto, caso sejam realizados os investimentos previstos na região, o país terá uma importante rota de escoamento, trazendo mais eficiência à nossa cadeia logística e reduzindo o isolamento do norte do país.”
Mesmo em um cenário de fortalecimento de hidrovias e portos, o modal rodoviário continua sendo essencial para a logística nacional. Neri, da Platform Science, lembra que ele permanece como elo inicial e final da cadeia. “No Norte, por exemplo, o caminhão leva a produção do Centro-Oeste até terminais em Miritituba ou Santarém, de onde a carga segue por barcaça até os portos. Isso mostra como rodovias em boas condições são determinantes para que investimentos em outros modais tenham o efeito esperado.”
Armazenagem e distribuição
Além de hidrovias e portos, o Novo PAC também mira melhorias na infraestrutura de armazenagem e distribuição, dois elos historicamente negligenciados da cadeia logística brasileira.
De fato, como coloca Geoffroy, da Costa Brasil, historicamente subatendidos, esses elos se beneficiam indiretamente quando ferrovias e hidrovias ganham previsibilidade: fica mais racional investir em silos, pátios intermodais e terminais retroportuários. O avanço de concessões portuárias e ferroviárias costuma vir com contrapartidas em terminais e acessos terrestres. “A expansão nos aeroportos regionais também melhora a capilaridade de carga de alto valor, como perecíveis e fármacos, quando somada à logística de last mile.”
Na visão de Neri, da Platform Science, o programa também gera estímulos indiretos para a armazenagem ao modernizar rodovias e ampliar concessões. “Ao modernizar rodovias e criar novas concessões, o transporte se torna mais previsível, o que estimula o setor privado a investir em Centros de Distribuição em pontos estratégicos das malhas viárias. Além disso, vários contratos de concessão rodoviária já preveem a instalação de áreas de apoio logístico e terminais intermodais, que funcionam como polos de armazenagem e transbordo.”
Gusmão, da EY-Parthenon, ressalta que o PAC é mais que um conjunto de obras: trata-se de uma base indutora para reconfigurar a logística de distribuição no país. “O programa é essencial e serve como base indutora para reconfigurar a logística de distribuição no país, sendo propulsor do crescimento econômico em diversas regiões brasileiras.”
Empresas privadas
O setor privado observa o Novo PAC com uma combinação de expectativa positiva e cautela. A carteira de projetos é considerada robusta e os instrumentos de financiamento avançaram, mas a decisão de aportar recursos ainda depende da execução: estabilidade regulatória, contratos equilibrados e mecanismos claros de reequilíbrio de riscos.
Ainda de acordo com Geoffroy, da Costa Brasil, planos como o Novo PAC são sempre bem-vindos, mas sua efetividade precisa ir além do papel. “A principal questão é a efetividade dos investimentos. Mais do que um plano de Governo, uma política de Estado deve priorizar investimento privado e criar um ambiente regulatório estável, com regras fiscais claras e condições macroeconômicas para tal. Com a Selic a 15%, fica pouco atrativo investir em infraestrutura, pois os projetos precisam oferecer retornos ajustados ao risco. Para o PAC ser mais atrativo, é necessário um menor custo de capital.” Geoffroy lembra que, no cenário atual, investidores preferem ativos atrelados à Selic a debêntures, por exemplo. “O apetite por infraestrutura é geralmente maior entre agentes que dependem diretamente dela.”
Já para Gusmão, da EY-Parthenon, o otimismo inicial do setor privado no lançamento do Novo PAC, em 2023, perdeu força diante do ritmo de execução. “Em geral, os projetos do Novo PAC voltados para investimentos privados têm tido boa aceitação, havendo diálogo com o mercado e modelagens equilibradas. Mas a cadência de avanço dos projetos frente à expectativa inicial acabou não sendo satisfatória. Há também a percepção de que os investimentos públicos avançaram muito pouco.”
No segmento rodoviário, Neri, da Platform Science, destaca que ainda existe um espaço considerável para otimismo, já que o programa prevê um amplo leque de concessões. “Operadores privados enxergam espaço para investir, modernizar e aplicar tecnologia em rodovias – desde pedagiamento eletrônico até sistemas de monitoramento e telemetria. Mas esse otimismo é cauteloso: o setor acompanha de perto a estabilidade regulatória e os prazos de licenciamento, que podem acelerar ou travar projetos.”
Especialistas
Especialistas apontam diversos riscos que podem comprometer a execução das obras do Novo PAC, incluindo burocracia, licenciamento ambiental, instabilidade política e falta de mão de obra qualificada.
Para Geoffroy, da Costa Brasil, os principais desafios estão na burocracia e judicialização (licenciamentos complexos e contestações), instabilidade de regras e capacidade de execução (projetos e mão de obra). Além disso, teme-se que as altas taxas de juros da economia possam inviabilizar os investimentos privados no montante esperado.
Gusmão, da EY-Parthenon, reforça que o licenciamento ambiental continua sendo um risco recorrente. “O licenciamento ambiental é certamente um risco recorrente na execução das obras. No entanto, a percepção atual é que muitos projetos relevantes sequer chegaram ao estágio de serem licitados, o que naturalmente impacta no cronograma de investimentos do programa. Portanto, acelerar o ritmo de estruturação de projetos é um dos itens que mais impactam a execução das obras.”
Impacto na competitividade
O Novo PAC deve gerar impactos significativos na competitividade do Brasil no comércio exterior, principalmente por meio da redução dos custos logísticos.
Para Geoffroy, da Costa Brasil, o principal ganho está na diminuição do Custo Brasil logístico. De fato, segundo dados do Instituto de Logística e Supply Chain (ILOS), em 2023, os custos logísticos no Brasil atingiram 18,4% do PIB, enquanto em países da OCDE a média varia entre 8% e 10%. Entre os componentes, o transporte rodoviário de carga representa 9,3% do PIB, o estoque 7,0%, a armazenagem 1,42% e custos administrativos 0,67%. “Ao deslocar carga para ferrovia e hidrovia, padronizar calados e modernizar portos, o país reduz fretes, variabilidade e lead times, ampliando margens de exportação e previsibilidade de contratos. Se a execução mantiver ritmo e governança, o efeito será estrutural na próxima década”, diz Geoffroy.
Gusmão, da EY-Parthenon, complementa que, uma vez que o programa alcance maior efetividade, o Brasil poderá se inserir de forma mais sustentável no mercado internacional, com repercussões positivas no crescimento econômico de longo prazo.
Neri, da Platform Science, finaliza dizendo que a melhoria das rodovias é essencial para reduzir os custos do transporte terrestre. Estradas duplicadas e em bom estado diminuem o tempo de viagem, aumentam a confiabilidade das entregas e reduzem o custo do frete. Para o comércio exterior, isso significa exportações mais competitivas, especialmente em commodities agrícolas e minerais. “Sem rodovias mais eficientes, todo o esforço em outros modais perde força, porque é o caminhão que garante o acesso da produção até o próximo elo da cadeia logística”, finaliza Neri.
Participantes desta matéria
Costa Brasil – Operadora de Transporte Multimodal (OTM) com operações marítimas, terrestres e aéreas de Norte a Sul do país. Pode realizar todas as etapas do transporte, desde a retirada da carga nas instalações do cliente, armazenamento e distribuição até o destino final, além dos serviços de terminais. É referência em cabotagem fracionada, modalidade onde é possível compartilhar espaço e frete em contêiner.
EY-Parthenon – É a unidade de consultoria estratégica da EY que utiliza tecnologia inovadora com apoio de inteligência artificial e uma visão de investidor para apoiar CEOs, conselhos, private equity e governos em decisões críticas.
Platform Science – É especializada em telemetria veicular avançada e oferece solução de vídeo com telemetria unifica a inteligência da telemetria e a segurança do videomonitoramento em frotas em um único equipamento.
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